内容摘要：

从绝对水平看，测算结果表明2023年我国财政政策的力度是比较大的。无论是从窄口径的测算预算赤字水平看（测算的一般公共预算赤字+测算的政府性基金赤字），还是从宽口径的测算预算赤字水平看（窄口径的测算预算赤字+测算的国有资本经营预算赤字+测算的社会保险基金预算赤字），赤字规模都在10万亿元左右，赤字率都超过了7%，高于2023年预算报告的38800亿元赤字规模和2023年政府工作报告的3%赤字率。

但是从相对水平看，2023年我国实际财政政策力度或不及2022年。因为测算出2022年我国的窄口径预算赤字规模和赤字率分别比2023年高出10877.32 亿元和1.44个百分点；宽口径预算赤字规模和赤字率也分别比2023年高出14083.94亿元和1.76个百分点。

不过，预算的赤字规模并不能完全代表最终的实际财政政策赤字力度，需要看对预算的实际执行情况。可以测算2022年实际执行的财政赤虽然仍均高于2023年的测算结果，但差距均较前一结果明显缩小。考虑2023年的实际情况，我国财政政策力度仍有增加的可能性和空间，实际执行结果与2022年持平或超出仍可给予预期。

一、测算依据和原则

通常地，可以通过财政赤字率的大小来衡量财政政策的力度。因为从理论上看，政府的收入相当于对经济的“漏出”，可以导致经济紧缩，如增加税收会产生拖累国民经济增速的效果；政府的支出相当于对经济的“注入”，可以导致经济扩张，如政府投资增加会产生提升国民经济增速的效果。从而，作为代表政府收支差额以及财政政策结果的财政赤字，正好也代表了政府对经济的“净注入”。进一步地，财政赤字这种“净注入”能够对经济增速产生多大的效果，要看其与经济总量之间的相对大小，一般来说，相对越大，效果越大；相对越小，效果越小。所以，作为衡量财政赤字对经济总量相对大小的财政赤字率，就被用来衡量财政政策的力度或效果。

从我国实际来看，每年度预算报告所公布的财政赤字（以下简称“预算报告赤字”）实际上是一个一般公共预算财政收支总量差额的概念，而非传统意义上的总财政收支差额概念（收支总量与收支并不相同），与理论上的财政赤字有一些重要的不同，从而使得我国每年度公布的预算报告赤字，以及政府工作报告中公布的当年度拟安排赤字率，在政策力度意义上与实际水平有不小的区别。大多数时候，是低估了财政政策的力度。

首先，财政赤字应该是总的政府支出与总的政府收入之间的差额，而我国有一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算共四本预算，但预算报告中的财政赤字，仅指在一般公共预算中核算出来的支出与收入之间的差额，充其量是一个广义的一般公共预算赤字，与总财政赤字不能同日而语。

其次，财政赤字是指某个财政年度（我国为自然年度）内产生的财政收入与财政支出之间的差额，不在该年度内发生的财政收入和支出不应当被纳入。特别是在衡量财政政策力度的意义上，GDP是一个严格的核算年度（一般为自然年度）概念和流量概念，不在该年度内发生的价值增加不能够被计入当年度的GDP，从而衡量对某年度GDP扩张效果、同样是流量的财政赤字，就更加应该严格被限于该年度内。而我国预算报告往往将作为以前年度累积结果的资金作为财政收入纳入到对财政赤字的计算中，如中央预算稳定调节基金调入资金，这就人为地缩小了财政赤字的规模。

再次，政府债务是弥补财政赤字的手段，不是政府财政收入，更不是掩盖财政赤字的工具。一方面，理论上讲，政府债务作为政府借入资金，是用来弥补政府财政收支差额的重要手段，而不是政府一般意义上的收入。这一点很好通俗地理解——需要偿还的钱怎么能算收入呢？另一方面，政府借入债务并用于相关支出，这些支出就是财政支出（尤其从对经济效果看，是对经济的“注入”），其对应的正是政府财政收支缺口即财政赤字中，政府财政收入不足以覆盖而被该政府债务所弥补的部分。显然，这部分被弥补的财政赤字只是被弥补，而不是本来就不存在——衣服上的破洞被补上了，不能说这衣服就没破过。可以说，每年度新增的政府债务，对应的都是当年度的财政赤字（当年度为借新还旧而发行的政府债务则不是）。

最后，从财政支出对经济的扩张效果角度看，没有外溢出政府体系的所谓“支出”，属于政府内部资金转移，不能计入财政支出，从而不能纳入财政赤字的计算。这一点在我国预算报告中主要有两类情况，一是政府间转移支付，二是预算间调拨资金。前者从上级预算角度看，是财政资金的流出，即转移支付支出。但是从政府整体角度看，这一流出的资金并没有外溢出政府体系进入经济，而是进入到了下级预算。也就是说在上级预算发生政府间转移支付支出的这一过程中，相关资金没有起到对经济“注入”的效果。后者同理，从一本预算（如国有资本经营预算）调入另一本预算（如一般公共预算）时，对于被调出预算而言，相关资金是一种预算支出，但是由于该资金并未进入经济，没有起到对经济“注入”的效果，也不应该被当做财政支出纳入到对财政赤字的计算当中。

综上，本文设定测算我国财政赤字暨财政政策力度的三原则如下：

原则一，赤字定义原则。财政赤字只能计入属于当年度产生的收入和支出，等非本年发生的收入或未在本年度产生的支出不能计入。

原则二，弥补赤字原则。债务收入不应被归为政府收入，但必须计入财政赤字。

原则三，经济效应原则。一方面，没有外溢出政府体系的资金转移，不能计入财政支出；另一方面，任何被“使用掉”（即流出政府体系、进入国民经济）的资金，都应该被计入财政支出，从而被计入到财政赤字的计算中。

二、测算过程和结果

2.1 数据来源和测算框架

本文测算的是2023年的实际的预算财政赤字。测算的数据来源是《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》。

本文测算框架如下：

1、一般公共预算财政赤字=中央一般公共预算财政赤字+地方一般公共预算财政赤字-社保基金财政补贴收入=[（中央一般公共预算支出-中央一般公共预算对地方转移支付-中央预备费）-（中央一般公共预算收入-各种需要从收入中剔除的资金）]+[地方一般公共预算本级支出-（地方一般公共预算收入-各种需要从收入中剔除的资金）]

首先，按照原则一和原则三，从中央预算稳定调节基金调入的资金属于以前年度累积资金，从政府性基金预算、国有资本经营预算调入一般公共预算的资金属于其他预算资金，不属于一般公共预算收入，这些都是需要从一般公共预算收入中剔除的收入。不过，按照原则三，这些资金虽然不能被算入收入，但是在进入一般公共预算后被“使用掉”了，对国民经济产生了扩张作用，故在支出中，以及在相应地早财政赤字中不剔除这些资金，以下类似情况不再赘述。

其次，按照原则三，中央收入中本应剔除掉属于政府间转移的地方上解收入等地方向中央转移的资金。但由于缺乏地方上解收入等数据，故做这样的酌情处理：在计算中央赤字时不从中央收入中剔除地方向中央转移的资金，同时在计算地方赤字时也不从地方支出中剔除地方向中央转移的资金。这虽然会导致分别测算的中央、地方财政赤字结果不准确，但不影响整体的一般公共预算财政赤字的测算结果。

再次，按照原则三，社保基金财政补贴收入是资金从一般公共预算进入政府性基金预算，在计算“一般公共预算支出”时，相关资金并未外溢出政府体系，仍属于政府内部资金转移，所以不属于一般公共预算财政支出，需要剔除，从而相应需要从一般公共预算财政赤字中减去这一部分。

最后，中央预备费应当属于应对不确定性支出的储备金，按照原则一，在还未发生支出时应当从财政赤字中扣除。

2、政府性基金预算赤字=中央政府性基金预算赤字+地方政府性基金预算赤字=[（中央政府性基金预算支出-中央政府性基金预算对地方转移支付）-（中央政府性基金预算收入-各种需要从收入中剔除的资金）]+[地方政府性基金预算本级支出-（地方政府性基金预算收入-各种需要从收入中剔除的资金）]

首先，按照原则一，上年结转收入等调入资金属于以前年度累积资金，故从政府性基金收入中剔除。但按照原则三，这部分资金被“使用掉”了，故在支出中以及在相应的财政赤字中不剔除。

其次，按照原则二，地方政府专项债务收入应属于弥补地方政府性基金财政赤字的手段，不应属于地方政府性基金收入，故从政府性基金收入中剔除。但按照原则三，这部分资金被“使用掉”了，故在支出中以及在相应的财政赤字中不剔除。

再次，按照原则三，调入中央一般公共预算的资金没有外溢出政府体系，应当从政府性基金支出中剔除；按照原则一，结转下年使用的资金不是本年度产生的支出，应当从政府性基金支出中剔除。

3、国有资本经营预算赤字=中央国有资本经营预算赤字+地方国有资本经营预算赤字=[（中央国有资本经营预算支出-中央国有资本经营预算对地方转移支付）-（中央国有资本经营预算收入-各种需要从收入中剔除的资金）]+[地方国有资本经营预算支出-（地方国有资本经营预算收入-各种需要从收入中剔除的资金）]

首先，按照原则一，上年结转收入属于以前年度累积资金，故从国有资本经营预算收入中剔除。结转下年支出则属于未来年度支出，需要从国有资本经营预算支出中剔除。

其次，按照原则一和原则三，国有资本经营预算调入一般公共预算的部分，不算国有资本经营预算的支出，但算一般公共预算的支出，已经在前面的步骤中计入了。

4、社会保险基金预算赤字=全国社会保险基金预算支出-（全国社会保险基金预算收入-财政补贴收入）

按照原则三，财政补贴收入属于预算间调拨资金，仍是政府内资金转移，故不计入社保基金预算收入。

2.2 测算过程和结果

1、一般公共预算财政赤字

    （1）一般公共预算中央财政赤字=（中央一般公共预算支出139015亿元-中央一般公共预算对地方转移支付100625亿元-中央预备费500亿元）-（中央一般公共预算收入100165亿元-从中央预算稳定调节基金调入资金1500亿元-从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入资金5750亿元）=-55025亿元

    （2）一般公共预算地方财政赤字=（地方一般公共预算支出236740亿元-（地方一般公共预算本级收入117135亿元-地方财政调入资金及使用结转结余11780亿元）=131385亿元

    （3）社保基金财政补贴收入=24949.82亿元

    （4）一般公共预算财政赤字-55025亿元+131385亿元-24949.82亿元=51410.18亿元

2、政府性基金预算赤字

           （1）中央政府性基金预算赤字=（中央政府性基金预算支出5941.99亿元-中央政府性基金预算对地方转移支付896.6亿元-调入中央一般公共预算5000亿元-结转下年使用600亿元）-（中央政府性基金预算收入4148.9亿元-上年结转收入7393.09亿元）=2689.58亿元

           （2）地方政府性基金预算赤字=地方政府性基金预算支出112917.6亿元-地方政府性基金预算本级收入74021亿元=38896.6亿元

           （3）政府性基金预算财政赤字=2689.58亿元+38896.6亿元=41586.18

亿元

3、国有资本经营预算赤字

    （1）中央国有资本经营预算赤字=（中央国有资本经营预算支出1749.32亿元-中央国有资本经营预算对地方转移支付收入44.55亿元-调入中央一般公共预算750亿元）-（中央国有资本经营预算收入2410.4亿元-上年结转收入88.92亿元）=-1366.71亿元

    （2）地方国有资本经营预算赤字=（地方国有资本经营预算支出1764.04亿元-调入地方一般公共预算1415亿元）-（地方国有资本经营预算本级收入2948亿元-上年结转收入186.49亿元）=-2412.47亿元

    （3）国有资本经营预算赤字=-1366.71亿元+（-2412.47）亿元=-3779.18亿元

4、社会保险基金预算赤字

    （1）全国社会保险基金预算支出98008.44亿元-全国社会保险基金预算收入109356.63亿元=-11348.19亿元

    （2）财政补贴收入=24949.82亿元

    （3）社会保险基金预算赤字=-11348.19亿元+24949.82亿元=13601.63亿元

5、2023年测算的窄口径预算财政赤字及赤字率

    （1）实际测算窄口径预算财政赤字=一般公共预算财政赤字+政府性基金预算赤字

                     51410.18亿元+41586.18亿元

                     = 92996.36亿元

    （2）实际窄口径预算财政赤字率=实际窄口径预算财政赤字/预测的2023年GDP

                               =实际窄口径预算财政赤字/（2022-2023年预算报告中明确的2023年一般公共预算财政赤字/2023年政府工作报告中拟安排的赤字率）

                             =92996.36亿元/（38800亿元/3%）

                             ≈7.19%

6、2023年测算的宽口径预算财政赤字及赤字率

实际测算宽口径预算财政赤字=一般公共预算财政赤字+政府性基金预算赤字+国有资本经营预算赤字+社会保险基金预算赤字

                     =  51410.18亿元+41586.18亿元+（-3779.18亿元）+13601.63亿元

                           =102818.81亿元

        实际宽口径预算财政赤字率=实际宽口径预算财政赤字/预测的2023年GDP

                      =实际宽口径预算财政赤字/（2022-2023年预算报告中明确的2023年一般公共预算财政赤字/2023年政府工作报告中拟安排的赤字率）

                             =102818.81元/（38800亿元/3%）

                             ≈7.95%

三、2023年财政政策力度较大，但或不及2022年

从绝对水平看，上述测算结果表明2023年我国财政政策的力度是比较大的。无论是从窄口径的测算预算赤字水平看（测算的一般公共预算赤字+测算的政府性基金赤字），还是从宽口径的测算预算赤字水平看（窄口径的测算预算赤字+测算的国有资本经营预算赤字+测算的社会保险基金预算赤字），赤字规模都在10万亿元左右，赤字率都超过了7%。与预算报告的38800亿元赤字规模和政府工作报告的3%赤字率相比，显然测算得到的2023年赤字规模，也就是2023年实际财政政策力度是比较大的。

但是从相对水平看，2023年我国实际财政政策力度或不及2022年。按照前述测算的过程，基于《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》的数据，可以测算出2022年我国的窄口径预算赤字规模和赤字率分别为103873.68 亿元和8.63%，高于2023年的92996.36亿元（高出10877.32 亿元）和7.19%（高出1.44个百分点）；宽口径预算赤字规模和赤字率分别为116902.75亿元和约9.71%，也高于2023年的102818.81亿元（高出14083.94亿元）和约7.95%（高出1.76个百分点）。可见，如果与2022年的测算预算财政赤字相比，2023年的测算预算财政赤字暨财政政策力度是相对减弱的。

不过，预算的赤字规模并不能完全代表最终的实际财政政策赤字力度，因为预算并非最终结果，还是需要看对预算的实际执行情况。同样地，按照前述测算的过程，基于《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》的数据，可以测算出2022年我国实际执行的窄口径赤字规模和赤字率分别为95985.45亿元（高于2023年测算结果2989.09亿元）和7.93%（高于2023年测算结果0.74个百分点），实际执行的宽口径赤字规模和赤字率分别为 110440.94亿元（高于2023年测算结果7622.13亿元）和9.13%（高于2023年测算结果1.18个百分点）。虽然仍均高于2023年的测算结果，但差距均较前一结果明显缩小。结合预算报告和实际情况易知，2022年实际执行的财政赤字较预算大幅减少，主要原因是2022年我国遭遇疫情扰动加剧等诸多困难和挑战，“财政运行处于紧平衡状态，经历了一个十分不易的过程”。由此可以推知，随着2023年我国恢复疫情前的正常社会生活秩序，人民信心和预期逐渐恢复，国民经济进入确定性的复苏轨道，财政运行状况也会相应得到很大好转，财政政策力度应能得到更好的保证。加上近期欧美银行业危机所体现出来的国际经济金融可能面临的隐忧，2023年我国政策对经济支持力度，包括财政政策，仍有增加的可能性和空间，实际财政政策力度与2022年持平或超出仍可给予预期。

作者：中期研究院 汤林闽 投资咨询号 Z0014852

        2023年3月30日